由三起案例引發(fā)的對(duì)政府采購(gòu)低價(jià)優(yōu)先評(píng)審原則的思考
案例
國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系建設(shè)便攜式血?dú)夥治鰞x二包招標(biāo)項(xiàng)目（案例一）
2004年10月，非典疫情暴露了我國(guó)公共衛(wèi)生體系建設(shè)不健全、公共衛(wèi)生事業(yè)嚴(yán)重滯后等問(wèn)題后，國(guó)家啟動(dòng)了突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系建設(shè)，并對(duì)該體系項(xiàng)目公開招標(biāo)，總額114億元，重點(diǎn)是改造、建設(shè)省市縣三級(jí)傳染病醫(yī)院和緊急救援中心。其中針對(duì)“便攜式血?dú)夥治鰞x”的公開采購(gòu)數(shù)量為586臺(tái)，分兩次招標(biāo)。其中二包為某部委托某中介機(jī)構(gòu)采購(gòu)286臺(tái)，開標(biāo)時(shí)間為2004年11月17日，廣東某公司、北京某公司等三家供應(yīng)商參與了投標(biāo)，其中北京某公司的投標(biāo)單價(jià)為每臺(tái)5.68萬(wàn)元，合價(jià)為1624.48萬(wàn)元；廣東某公司每臺(tái)報(bào)價(jià)為8萬(wàn)元，合價(jià)為2288萬(wàn)元。該項(xiàng)目采用了綜合評(píng)估法，評(píng)標(biāo)權(quán)重分值是：商務(wù)15分、價(jià)格30分、技術(shù)55分。2004年12月21日，中標(biāo)結(jié)果公示，廣東某公司以最高投標(biāo)報(bào)價(jià)中標(biāo)。
某信息系統(tǒng)軟件采購(gòu)與安裝工程招標(biāo)項(xiàng)目（案例二）
2013年5月，某省級(jí)事業(yè)單位采購(gòu)一套信息系統(tǒng)工程軟件，工作內(nèi)容包括軟件采購(gòu)、安裝、一年的免費(fèi)售后服務(wù)和終身售后服務(wù)（有償，但價(jià)格不包括在本次報(bào)價(jià)中）。采購(gòu)預(yù)算為672萬(wàn)元，參與投標(biāo)的4家供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)分別是550萬(wàn)元、541萬(wàn)元、432萬(wàn)元、1元。該項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，投標(biāo)人報(bào)價(jià)得分=（評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)/投標(biāo)報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100，滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)。
經(jīng)了解，報(bào)出1元報(bào)價(jià)的某電信建設(shè)總公司（以下簡(jiǎn)稱A公司）是業(yè)內(nèi)一家知名企業(yè)，其具有信息系統(tǒng)集成一級(jí)、機(jī)電安裝工程施工總承包一級(jí)、電信工程專業(yè)承包一級(jí)等多項(xiàng)行業(yè)最高資質(zhì)，業(yè)績(jī)良好，資金雄厚，經(jīng)營(yíng)情況正常。該供應(yīng)商對(duì)評(píng)審委員會(huì)提出的其報(bào)價(jià)低于成本報(bào)價(jià)的質(zhì)疑解釋是：該省是其在國(guó)內(nèi)的主要業(yè)務(wù)覆蓋范圍，類似軟件其已開發(fā)多年，其實(shí)施該軟件采購(gòu)與安裝的成本幾乎為零，同時(shí)，其希望中標(biāo)后獲得后續(xù)售后服務(wù)資格，并從中獲得一些增值性服務(wù)項(xiàng)目。
鑒于上述情況，評(píng)審委員會(huì)推薦了A公司為第一中標(biāo)修行供應(yīng)商，A公司以1元的投標(biāo)報(bào)價(jià)中標(biāo)。
某高校紀(jì)念用品公開招標(biāo)項(xiàng)目（案例三）
2014年5月，某高校采購(gòu)一批畢業(yè)學(xué)員紀(jì)念用品9500份，采購(gòu)預(yù)算單價(jià)為48元/份，合價(jià)為45.6萬(wàn)元。參與投標(biāo)的5家供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)分別是42.45萬(wàn)元（單價(jià)45元/份）、41.8萬(wàn)元（單價(jià)44元/份）、38萬(wàn)元（單價(jià)40元/份）、36.1萬(wàn)元（單價(jià)38元/份）、14.25萬(wàn)元（15元/份）。本項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，其中價(jià)格得分權(quán)重40分，技術(shù)得分權(quán)重60分。根據(jù)評(píng)審委員會(huì)提出的低于成本價(jià)的質(zhì)疑，報(bào)出最低投標(biāo)報(bào)價(jià)的某實(shí)業(yè)公司（以下簡(jiǎn)稱B公司）以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以了解釋，評(píng)審委員會(huì)并未對(duì)其投標(biāo)報(bào)價(jià)做出低于成本的認(rèn)定，根據(jù)得分公式計(jì)算出5家供應(yīng)商的價(jià)格得分分別為：13.33分、13.64分、15分、15.79分、40分。但由于B公司未提供相關(guān)技術(shù)材料因而在技術(shù)評(píng)審環(huán)節(jié)得分很低，報(bào)價(jià)最高的某禮品公司（以下簡(jiǎn)稱C公司）以微弱優(yōu)勢(shì)綜合排名第一，被推薦為中標(biāo)候選供應(yīng)商。
分析與思考
上述三個(gè)案例都涉及評(píng)標(biāo)價(jià)格得分計(jì)算問(wèn)題，進(jìn)一步說(shuō)，是最低價(jià)優(yōu)先還是平均價(jià)或合理低價(jià)優(yōu)先的評(píng)標(biāo)價(jià)格得分的評(píng)審原則問(wèn)題。最低價(jià)優(yōu)先的報(bào)價(jià)得分評(píng)審原則往往體現(xiàn)在最低投標(biāo)報(bào)價(jià)得滿分，并以最低投標(biāo)報(bào)價(jià)為分子、其他投標(biāo)人或供應(yīng)商報(bào)價(jià)為分母乘以滿分來(lái)計(jì)算其他投標(biāo)人或供應(yīng)商報(bào)價(jià)得分，這種做法在政府采購(gòu)評(píng)審領(lǐng)域使用的很普遍，其法律依據(jù)是財(cái)政部2007年1月10日下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫(kù)〔2007〕2號(hào)），該《通知》規(guī)定：統(tǒng)一綜合評(píng)分法價(jià)格分評(píng)審方法政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法的，除執(zhí)行統(tǒng)一價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目外，采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合理設(shè)置價(jià)格分值。貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于30%，不得高于60%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（權(quán)重）不得低于10%，不得高于30%，綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。其他投標(biāo)人的價(jià)格分統(tǒng)一按照下列公式計(jì)算：投標(biāo)報(bào)價(jià)得分=（評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)/投標(biāo)報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100。采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)同類采購(gòu)項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法的，原則上不得改變?cè)u(píng)審因素和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。而平均價(jià)或合理低價(jià)優(yōu)先的評(píng)標(biāo)價(jià)格得分的評(píng)審原則體現(xiàn)的是各投標(biāo)人的平均價(jià)或平均價(jià)下浮一定比例作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，投標(biāo)人或供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)與評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)一致的，報(bào)價(jià)得分為滿分，報(bào)價(jià)每低于評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)一個(gè)百分點(diǎn)的，報(bào)價(jià)得分扣1分，報(bào)價(jià)每高于評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)一個(gè)百分點(diǎn)的，報(bào)價(jià)得分扣1.5分或2分。相比之下，最低價(jià)優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是最低投標(biāo)報(bào)價(jià)得分為滿分的原則，平均價(jià)優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是中間價(jià)投標(biāo)報(bào)價(jià)得分為滿分的原則，合理低價(jià)優(yōu)先的原則體現(xiàn)的是中間偏下投標(biāo)報(bào)價(jià)得分為滿分的原則，三種報(bào)價(jià)得分原則各有利弊，在招標(biāo)采購(gòu)評(píng)審領(lǐng)域都有一定程度的使用。
案例一采用的評(píng)標(biāo)方法是綜合評(píng)估法，實(shí)際履行了招標(biāo)投標(biāo)（適用《招標(biāo)投標(biāo)法》）而非政府采購(gòu)的操作流程，對(duì)于價(jià)格30分各單位的得分情況和評(píng)標(biāo)價(jià)格得分的評(píng)審原則，至今不得而知，如果價(jià)格得分實(shí)行最低價(jià)優(yōu)先的原則，北京某公司報(bào)價(jià)得分為滿分30分，廣東某公司的報(bào)價(jià)得分將為21.3分，相差8.7分，從后來(lái)庭審的一些細(xì)節(jié)可以得知，廣東某公司因?yàn)閯倓偝闪⒌脑?，其在商?wù)部分的得分肯定遜色于北京某公司，但最終總分高于北京某公司，從這一意義上來(lái)判斷，筆者更愿意推測(cè)為平均價(jià)優(yōu)先的原則，因?yàn)?，這樣帶來(lái)的結(jié)果是報(bào)價(jià)得分差距會(huì)縮小，廣東某公司最終總分高于北京某公司的可能性加大。
案 例二采用的評(píng)標(biāo)方法是最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，體現(xiàn)的是最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則，在了解了A公司為業(yè)內(nèi)知名的企業(yè)，并且資質(zhì)優(yōu)良、業(yè)績(jī)良好、資金雄厚、經(jīng)營(yíng)正常等情況后，評(píng)審委員會(huì)并沒有動(dòng)用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部2004年18號(hào)令，簡(jiǎn)稱18號(hào)令）第五十四條第一款第四項(xiàng)規(guī)定的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推”的否決條款，確認(rèn)了A公司1元投標(biāo)報(bào)價(jià)的合法有效，由此推薦了A公司為第一中標(biāo)候選供應(yīng)商。
案例三采用的評(píng)標(biāo)方法是綜合評(píng)分法，其中投標(biāo)報(bào)價(jià)得分體現(xiàn)的也是最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則，對(duì)于投標(biāo)報(bào)價(jià)僅相當(dāng)于其他報(bào)價(jià)三分之一左右的B公司，在以“其提供的貨物為公司多年積壓的尾貨”為由予以解釋后，評(píng)審委員會(huì)也沒有動(dòng)用18號(hào)令第五十四條第一款第四項(xiàng)規(guī)定的“否決投標(biāo)”的權(quán)利，認(rèn)定了其報(bào)價(jià)的合法有效，由于報(bào)價(jià)得分計(jì)算公式中的分子很小，作為分母的其他投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)，在差距本身相對(duì)較大的情況下，計(jì)算出來(lái)的報(bào)價(jià)得分差距實(shí)際不大，最終讓報(bào)價(jià)最高的C公司綜合得分排名第一。
上述三個(gè)案例引發(fā)了筆者對(duì)政府采購(gòu)最低價(jià)優(yōu)先的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分評(píng)審原則的思考和質(zhì)疑。據(jù)了解，案例一引發(fā)了在2005年3月23日北京某公司以“行政不作為”為由向法院提起對(duì)某部委的訴訟，2006年12月8日，北京市第一中級(jí)人民法院做出一審判決，某部委被認(rèn)為行政不作為，一審敗訴。而另?yè)?jù)側(cè)面了解，案例一的判決在一定程度上引發(fā)了某部委2007年1月10日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》，由此引發(fā)在政府采購(gòu)領(lǐng)域全面、絕對(duì)采用投標(biāo)報(bào)價(jià)最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則。而在此之前，平均價(jià)優(yōu)先和合理低價(jià)優(yōu)先的投標(biāo)報(bào)價(jià)評(píng)審原則與最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則一樣，廣泛使用在政府采購(gòu)評(píng)審領(lǐng)域。財(cái)庫(kù)〔2007〕2號(hào)文實(shí)際杜絕了平均價(jià)優(yōu)先和合理低價(jià)優(yōu)先的兩種投標(biāo)報(bào)價(jià)評(píng)審原則的使用。但是最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則帶來(lái)的問(wèn)題和弊端，案例二和案例三都體現(xiàn)出來(lái)了，其中案例二帶來(lái)的主要是“惡意低價(jià)中標(biāo)”的可能，案例三帶來(lái)的主要是“惡意低價(jià)為他人做嫁衣、高價(jià)中標(biāo)”的可能，而當(dāng)惡意低價(jià)出現(xiàn)時(shí)，評(píng)審委員在封閉的評(píng)審環(huán)境下、在有限的評(píng)審時(shí)間內(nèi)很難判斷“惡意低價(jià)”，在評(píng)審委員會(huì)成員往往不愿意承擔(dān)責(zé)任也沒有足夠能力來(lái)判斷“惡意低價(jià)”時(shí)，最低價(jià)優(yōu)先的評(píng)審原則往往就會(huì)被一些不法之徒鉆了空子。因此，調(diào)整政府采購(gòu)領(lǐng)域最低價(jià)優(yōu)先的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分的唯一和絕對(duì)的評(píng)審原則，因地制宜地使用合理低價(jià)優(yōu)先、平均價(jià)優(yōu)先的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分評(píng)審原則，值得立法者去重新考量。
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》 （作者：汪才華單位：江西省春江房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司）
