PPP資格預(yù)審應(yīng)該把握的10個(gè)要點(diǎn)
PPP項(xiàng)目的采購(gòu)階段，是連接PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段和PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的重要階段，也是PPP項(xiàng)目全生命周期中承上啟下的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)PPP相關(guān)文件規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)均應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。
而據(jù)筆者研究，PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審，總體上看與《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中所規(guī)定的一般得政府采購(gòu)項(xiàng)目，以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中所規(guī)定的工程建設(shè)項(xiàng)目的資格預(yù)審程序大體相似，但在一些個(gè)別環(huán)節(jié)、具體要求和操作細(xì)節(jié)等方面，也存在著某些獨(dú)特特點(diǎn)和差異。
在此，筆者謹(jǐn)就PPP項(xiàng)目采購(gòu)中的資格預(yù)審特點(diǎn)進(jìn)行研究分析，并且總結(jié)歸納出了PPP項(xiàng)目采購(gòu)資格預(yù)審的十大要點(diǎn)，以供業(yè)界同行參考。
PPP資格預(yù)審強(qiáng)制實(shí)行
《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部113號(hào)文”）第十三條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作……”
在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部215號(hào)文”）第五條規(guī)定，“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審”。法條中的“應(yīng)當(dāng)”與“必須”同義。因此，對(duì)PPP項(xiàng)目而言，相關(guān)文件要求在項(xiàng)目采購(gòu)階段強(qiáng)制實(shí)行資格預(yù)審。
PPP資格預(yù)審本質(zhì)是市場(chǎng)測(cè)試
需要特別指出的是：PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審，不是嚴(yán)格意義上的資格審查，而是一項(xiàng)兼具市場(chǎng)測(cè)試和資格審查為一體的活動(dòng)。
財(cái)政部113號(hào)文第十三條和財(cái)政部215號(hào)文第五條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)……?！?
由此可知，PPP項(xiàng)目強(qiáng)制實(shí)行資格預(yù)審的目的，主要在于對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)響應(yīng)程度進(jìn)行測(cè)試，而非嚴(yán)格意義上的資格審查。
PPP采購(gòu)無須發(fā)布資格預(yù)審文件
財(cái)政部113號(hào)文第十四條第二款規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。”
財(cái)政部215號(hào)文第六條第二款規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。”
從上述規(guī)定中可以看出，PPP項(xiàng)目實(shí)行資格預(yù)審時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)無須編制資格預(yù)審文件，而是用較為詳細(xì)的資格預(yù)審公告代替了資格預(yù)審文件，并在資格預(yù)審公告中直接注明申請(qǐng)人提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。
PPP資格預(yù)審應(yīng)當(dāng)組建評(píng)審小組
財(cái)政部215號(hào)文第七條規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購(gòu)的資格預(yù)審和評(píng)審工作?！备鶕?jù)這一規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，不得自行對(duì)PPP項(xiàng)目資格預(yù)審申請(qǐng)人進(jìn)行資格審查，而應(yīng)當(dāng)依法組建評(píng)審小組，由評(píng)審小組負(fù)責(zé)資格預(yù)審工作。
實(shí)施機(jī)構(gòu)可自行選定資格預(yù)審專家
財(cái)政部113號(hào)文第十六條和財(cái)政部215號(hào)文第七條規(guī)定：“評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審?！?
依據(jù)這一規(guī)定，PPP項(xiàng)目評(píng)審小組的評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審小組成員當(dāng)中必須包括1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。
投資人通過資格預(yù)審資格仍可變
財(cái)政部113號(hào)文第十四條和財(cái)政部215號(hào)文第六條規(guī)定：“……資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。”這一規(guī)定意味著，PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目主合同簽訂之前，其資格可以發(fā)生變化。依據(jù)這一規(guī)定，如供應(yīng)商組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，在該聯(lián)合體通過資格預(yù)審后，其聯(lián)合體成員依然可增減和更換，但在其資格發(fā)生變化時(shí)，需履行通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的義務(wù)。這點(diǎn)與工程項(xiàng)目招標(biāo)差異甚大，依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條第二款的規(guī)定：“……聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效。”
資格預(yù)審響應(yīng)期不少于15工作日
財(cái)政部113號(hào)文第十四條和財(cái)政部215號(hào)文第六條規(guī)定：“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上發(fā)布。……提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間，自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日?！?
依據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十一條的規(guī)定，其他政府采購(gòu)項(xiàng)目提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間，自公告發(fā)布之日起不得少于5個(gè)工作日，而依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)項(xiàng)目自資格預(yù)審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日。
相比之下，相關(guān)文件要求PPP項(xiàng)目預(yù)留給申請(qǐng)人的資格預(yù)審響應(yīng)期，比普通政府采購(gòu)項(xiàng)目和工程建設(shè)項(xiàng)目都要長(zhǎng)很多，這與PPP項(xiàng)目一般情況下投資規(guī)模較大、交易結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜的客觀情況不無關(guān)系。
3家以上通過預(yù)審方可編制采購(gòu)文件
財(cái)政部215號(hào)文第八條規(guī)定：“項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購(gòu)文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可以依法變更采購(gòu)方式?！?
根據(jù)215號(hào)文的這一規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)在通過資格預(yù)審的社會(huì)資本達(dá)到3家以上時(shí)，方可進(jìn)入采購(gòu)文件的準(zhǔn)備階段，如通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足三家，應(yīng)當(dāng)依法重新組織資格預(yù)審，不得改用資格后審等辦法直接進(jìn)行采購(gòu)。
重新預(yù)審仍不足3家可變更采購(gòu)方式
財(cái)政部113號(hào)文第十三條規(guī)定：“……項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購(gòu)方式?！苯Y(jié)合該文件第十一條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)包括“采購(gòu)方式選擇”這一部分內(nèi)容。
PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，并按照規(guī)定在實(shí)施方案中詳細(xì)闡述選擇某一采購(gòu)方式的具體理由和依據(jù)。
根據(jù)財(cái)政部113號(hào)文、財(cái)政部215號(hào)文的相關(guān)規(guī)定，在二次資格預(yù)審時(shí)，通過資格預(yù)審的社會(huì)資本仍不足三家的，方可調(diào)整實(shí)施方案中確定的采購(gòu)方式。
未參加資格預(yù)審亦有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)
財(cái)政部215號(hào)文第九條有這樣的規(guī)定：“項(xiàng)目采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知……以及是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容?！?
根據(jù)這一規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況，允許未參加資格預(yù)審的社會(huì)投資人參與下一階段的投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商。但是，如允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與后一階段的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)在評(píng)審中增加資格審查環(huán)節(jié)。
