招標(biāo)失敗率偏高問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著國(guó)有企業(yè)采購(gòu)人員。本文系統(tǒng)分析了國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)失敗的主要表現(xiàn)及原因，提出了應(yīng)對(duì)建議，為提高國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)成功率，提高招標(biāo)采購(gòu)效率與質(zhì)量，防范招標(biāo)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，助力國(guó)有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

招標(biāo)采購(gòu)已成為國(guó)有企業(yè)公開采購(gòu)的主要方式，對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光公開、凈化采購(gòu)環(huán)境起到了積極作用。但一次招標(biāo)失敗率較高的問(wèn)題成為困擾國(guó)有企業(yè)采購(gòu)人的焦點(diǎn)問(wèn)題。據(jù)某中央企業(yè)統(tǒng)計(jì)，2019年該集團(tuán)完成的物資采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目超萬(wàn)個(gè)，首次招標(biāo)失敗的項(xiàng)目就超過(guò)了三分之一，一次招標(biāo)成功率不足70%。招標(biāo)失敗后需重新招標(biāo)，不但延長(zhǎng)了采購(gòu)周期，影響到物資供應(yīng)，甚至影響到工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，還大幅增加了采購(gòu)成本，加大了招標(biāo)人和招標(biāo)機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷。因此，降低招標(biāo)失敗比例，提高采購(gòu)效率是國(guó)有企業(yè)亟待研究解決的課題。

一、招標(biāo)失敗的主要表現(xiàn)

招標(biāo)失敗主要表現(xiàn)為流標(biāo)和廢標(biāo)。通過(guò)對(duì)某中央企業(yè)1732個(gè)招標(biāo)失敗項(xiàng)目的研究分析，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)失敗的主要類型有投標(biāo)人不足三家、有效投標(biāo)人不足三家、全部否決投標(biāo)、招標(biāo)文件錯(cuò)誤、招標(biāo)人撤項(xiàng)五大類。其中，投標(biāo)人不足三家的有1030項(xiàng)，占59.5%；有效投標(biāo)人不足三家的有587項(xiàng)，占33.9%；全部否決投標(biāo)的有63項(xiàng)，占3.6%?？梢?，響應(yīng)投標(biāo)人不足或有效投標(biāo)人不足成為招標(biāo)失敗的主要原因，總計(jì)占了93.4%（見表1）。

二、招標(biāo)失敗的原因分析

（一）潛在投標(biāo)人響應(yīng)不足

1.資格條件設(shè)置不科學(xué)

一是需求研究不足。部分單位需求管理基礎(chǔ)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)化程度低，資格條件設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求不規(guī)范，設(shè)置的條件使?jié)撛谕稑?biāo)人無(wú)法響應(yīng)。特別是在新業(yè)態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)的新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，無(wú)法精準(zhǔn)提出招標(biāo)條件。二是市場(chǎng)研究不足。對(duì)市場(chǎng)供給態(tài)勢(shì)研究不透徹，對(duì)市場(chǎng)上潛在供應(yīng)商的基本情況不了解，為規(guī)避招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，人為抬高投標(biāo)門檻，符合條件的投標(biāo)商數(shù)量有限。三是傾向性設(shè)置條件。一方面，由于需求部門技術(shù)知識(shí)局限，對(duì)某些設(shè)備技術(shù)要求與使用情況不了解，僅能“抄作業(yè)”，抄襲現(xiàn)有設(shè)備性能參數(shù)編制招標(biāo)文件，造成條件設(shè)置具有指向性。另一方面，也存在人為操控情形，故意瞄準(zhǔn)某些特定供應(yīng)商設(shè)置條件，量身定做，有意排斥其他潛在投標(biāo)人。

2.信息披露不充分

一是招標(biāo)信息披露渠道不足。國(guó)家規(guī)定依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)公告發(fā)布法定平臺(tái)是中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)，但全國(guó)每天在公共服務(wù)平臺(tái)上發(fā)布的招標(biāo)信息量非常大，更新速度也很快，潛在投標(biāo)人較難從平臺(tái)上過(guò)濾并獲得有效招標(biāo)信息。有人做過(guò)調(diào)查，潛在投標(biāo)人獲取招標(biāo)信息的第一渠道是個(gè)人溝通渠道，第二是招標(biāo)人內(nèi)部網(wǎng)站，公共服務(wù)平臺(tái)僅排第三位。二是信息披露不規(guī)范。一些招標(biāo)公告信息過(guò)于簡(jiǎn)單，信息不全，在平臺(tái)上能夠直接獲得的內(nèi)容極其有限。不少潛在投標(biāo)人在購(gòu)買標(biāo)書后才發(fā)現(xiàn)標(biāo)的描述模糊，或者技術(shù)、商務(wù)、價(jià)格條款過(guò)于苛刻，響應(yīng)投標(biāo)難度大，直接投標(biāo)成本和機(jī)會(huì)成本較高，就不予響應(yīng)或放棄投標(biāo)。三是披露時(shí)間不充分。國(guó)家法律規(guī)定招標(biāo)文件售賣時(shí)間不少于5天，這是含節(jié)假日的，給人為操控招標(biāo)信息響應(yīng)范圍帶來(lái)了空間。

3.個(gè)別物資不適宜招標(biāo)

一些企業(yè)擴(kuò)大和濫用了《招標(biāo)投標(biāo)法》，逢買必招，關(guān)注流程忽略結(jié)果，嚴(yán)重削弱了采購(gòu)效能。有些物資本身就有專用性、特殊性，潛在的供應(yīng)商非常少，但一些企業(yè)不計(jì)條件“硬招標(biāo)”，在這種情況下，即便招標(biāo)信息及時(shí)披露，能夠響應(yīng)的供應(yīng)商也寥寥無(wú)幾，招標(biāo)失敗的概率非常大。如一些大型關(guān)鍵設(shè)備、專利設(shè)備、首臺(tái)套設(shè)備等，由于技術(shù)特殊性，往往經(jīng)過(guò)二次公開招標(biāo)后，響應(yīng)的投標(biāo)人依舊不足三家，造成流標(biāo)。又如部分原主機(jī)設(shè)備配套的備品備件，因其技術(shù)特殊性及功能匹配性，無(wú)代替品，并不具備招標(biāo)條件。部分概算金額較小、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較激烈的物資，潛在投標(biāo)人考慮到投標(biāo)成本過(guò)高，不愿意響應(yīng)投標(biāo)。

4.潛在投標(biāo)人意愿不足

首先，供應(yīng)商無(wú)利可圖放棄投標(biāo)。“無(wú)利可圖”包括兩種情況：一是招標(biāo)項(xiàng)目概算不足，最高限價(jià)設(shè)置偏低，潛在投標(biāo)人放棄投標(biāo)；二是過(guò)分強(qiáng)調(diào)低價(jià)中標(biāo)，挫傷供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)積極性。第二種情形中，一是部分項(xiàng)目評(píng)標(biāo)辦法選用不當(dāng)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)低價(jià)優(yōu)先，力拼價(jià)格，供應(yīng)商感到無(wú)利可圖，應(yīng)標(biāo)不積極。二是選擇了綜合評(píng)標(biāo)法的部分項(xiàng)目，技術(shù)評(píng)分設(shè)置不合理，劣幣驅(qū)逐良幣，那些品牌好、技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯的供應(yīng)商由于成本偏高，沒(méi)有價(jià)格優(yōu)勢(shì)難以中標(biāo)，為了保護(hù)價(jià)格，即使已經(jīng)購(gòu)買了標(biāo)書也放棄投標(biāo)。其次，受經(jīng)濟(jì)景氣周期影響。如當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了石油化工裝置建設(shè)高峰期，特別是民營(yíng)石化裝置建設(shè)異軍突起，石化裝備需求旺盛，許多制造商產(chǎn)能飽滿，無(wú)余力應(yīng)標(biāo)。再次，國(guó)有企業(yè)招標(biāo)采購(gòu)程序煩瑣，投標(biāo)成本較高，一定程度降低了潛在投標(biāo)人響應(yīng)投標(biāo)的積極性。

（二）投標(biāo)響應(yīng)不符合

1．招標(biāo)文件設(shè)置不合理

一是否決項(xiàng)濫設(shè)。筆者曾觀摩過(guò)一個(gè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)，該招標(biāo)項(xiàng)目設(shè)置了七十多項(xiàng)否決項(xiàng)，有將近十家供應(yīng)商投標(biāo)，但在評(píng)標(biāo)過(guò)程中，否決項(xiàng)尚未評(píng)審過(guò)半，就把投標(biāo)文件全部否決了，而這些投標(biāo)人都是有長(zhǎng)期良好合作記錄的供應(yīng)商，資質(zhì)、實(shí)力完全能滿足企業(yè)要求，因否決項(xiàng)設(shè)置過(guò)濫而被否決非?？上?。二是條件苛刻。有些項(xiàng)目業(yè)績(jī)要求過(guò)高、交貨期過(guò)短、付款方式過(guò)于苛刻，造成大量投標(biāo)人無(wú)法通過(guò)資格審查。三是實(shí)質(zhì)性條款不嚴(yán)謹(jǐn)。表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)性條款表述不清、內(nèi)容含糊，內(nèi)容錯(cuò)漏、要求不清晰、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，造成在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)引發(fā)歧義，評(píng)標(biāo)無(wú)法順利進(jìn)行，導(dǎo)致流標(biāo)。

2．投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)能力不足

一些投標(biāo)單位不經(jīng)常參加招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，沒(méi)有專業(yè)的標(biāo)書編寫人員，標(biāo)書編寫能力薄弱。編制投標(biāo)文件時(shí)不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，出現(xiàn)失誤。加之其對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)了解不深，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)方式不適應(yīng)，招標(biāo)文件閱讀不夠仔細(xì)，對(duì)招標(biāo)文件理解發(fā)生偏差，尤其是沒(méi)有對(duì)實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行逐一響應(yīng)，特別是實(shí)行電子招標(biāo)的，對(duì)平臺(tái)操作不夠熟練，造成投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)失誤，最終標(biāo)書被否決。

3．評(píng)標(biāo)專家不專業(yè)不作為

一是錯(cuò)評(píng)漏評(píng)。由于評(píng)委專業(yè)知識(shí)不足、責(zé)任心不強(qiáng)、工作不細(xì)致，對(duì)投標(biāo)文件判斷失誤，錯(cuò)誤否決投標(biāo)。二是不作為。個(gè)別評(píng)委鑒于自身專業(yè)水平不足，擔(dān)心評(píng)標(biāo)結(jié)果引發(fā)爭(zhēng)議，未能盡責(zé)，人為“摳字眼”廢標(biāo)。三是缺乏靈活變化。評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)個(gè)別彈性條款執(zhí)行過(guò)于剛性化，如低于成本投標(biāo)判斷問(wèn)題，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)異常處理問(wèn)題等，不同單位、不同評(píng)委執(zhí)行尺度不一。四是傾向性評(píng)標(biāo)。評(píng)委個(gè)人有傾向性，對(duì)不是自己偏愛(ài)的投標(biāo)人，想方設(shè)法挑毛病否決投標(biāo)，導(dǎo)致有效投標(biāo)人不足而流標(biāo)。

（三）其他原因

1．招標(biāo)項(xiàng)目變更

一是設(shè)計(jì)前期論證不充分，困難預(yù)計(jì)不足，實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變更，招標(biāo)人需要重新制作標(biāo)書文件；二是招標(biāo)項(xiàng)目取消，招標(biāo)人不再需要招標(biāo)。

2．規(guī)避獨(dú)家采購(gòu)

獨(dú)家采購(gòu)是國(guó)企內(nèi)查外審的重點(diǎn)，一些原本真正需要實(shí)施獨(dú)家采購(gòu)的項(xiàng)目，實(shí)施部門擔(dān)心審計(jì)、巡查麻煩，往往不愿意走獨(dú)家采購(gòu)流程，機(jī)械地實(shí)施兩次公開招標(biāo)流程，招標(biāo)失敗后轉(zhuǎn)詢比價(jià)等非招標(biāo)采購(gòu)方式。

3．人為干預(yù)招標(biāo)

個(gè)別單位或人員事先設(shè)定了特定中標(biāo)單位，在評(píng)標(biāo)定標(biāo)過(guò)程中，人為干預(yù)評(píng)標(biāo)定標(biāo)，引導(dǎo)評(píng)委偏向特定企業(yè)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。

三、降低招標(biāo)失敗率的對(duì)策

（一）加強(qiáng)供需管理

一是要加強(qiáng)需求側(cè)管理。招標(biāo)企業(yè)要理清自身的需求特點(diǎn)，精確描述需求。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)管理體系建設(shè)，從設(shè)計(jì)端發(fā)力，推進(jìn)物資采購(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，特別是要推進(jìn)關(guān)鍵重要設(shè)備、大宗通用物資的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化，解決標(biāo)準(zhǔn)不一致、需求不統(tǒng)一，通用性、互換性差等問(wèn)題，統(tǒng)一各類物資的關(guān)鍵技術(shù)要求。二是要加強(qiáng)供給側(cè)研究。建立市場(chǎng)分析研究機(jī)制，跟蹤市場(chǎng)上各類物資的技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)、供給態(tài)勢(shì)，厘清可滿足自身要求的潛在供應(yīng)商分布特點(diǎn)，依據(jù)能力水平對(duì)供應(yīng)商實(shí)施分類分級(jí)管理，科學(xué)界定“劣幣”“良幣”。對(duì)關(guān)鍵技術(shù)要求物資，有條件的應(yīng)在招標(biāo)前廣泛與潛在供應(yīng)商開展技術(shù)交流。三是做好供需有效匹配。根據(jù)自身需求特點(diǎn)以及市場(chǎng)供給情況，調(diào)整需求定位，科學(xué)做好技術(shù)、資源、成本與供給的平衡，合理設(shè)置招標(biāo)技術(shù)條件、供應(yīng)商資格條件以及評(píng)標(biāo)辦法，形成有效競(jìng)爭(zhēng)，確保順利完成招標(biāo)。

（二）加強(qiáng)招標(biāo)文件管理

強(qiáng)化國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件模板的應(yīng)用，減少和限制個(gè)人自由裁量權(quán)。依法合規(guī)設(shè)置投標(biāo)資格條件與技術(shù)條件，杜絕設(shè)置傾向性、歧視性、排他性條件，敞開競(jìng)爭(zhēng)大門，吸引廣大投標(biāo)人參與投標(biāo)。否決條款的編寫應(yīng)當(dāng)公平、公正，保證招標(biāo)人、投標(biāo)人的合法利益。要注重條款的客觀性、科學(xué)性，確保條款可判斷、能操作。否決條款在招標(biāo)文件中要集中、突出體現(xiàn)，避免過(guò)于分散而被投標(biāo)人忽視。在簽字蓋章、資質(zhì)文件等資料審核方面不宜苛刻，減少不必要的否決投標(biāo)。慎用產(chǎn)品業(yè)績(jī)、注冊(cè)資金作為否決條款，提高招標(biāo)成功率。

（三）加強(qiáng)招標(biāo)過(guò)程管理

一是嚴(yán)把招標(biāo)方案審核，確保招標(biāo)信息準(zhǔn)確、完整、清晰、科學(xué)、合規(guī)，便于潛在投標(biāo)人及時(shí)作出投標(biāo)響應(yīng)。二是加強(qiáng)信息發(fā)布管理。充分利用個(gè)人溝通渠道、企業(yè)自建平臺(tái)、國(guó)家平臺(tái)廣泛發(fā)布招標(biāo)信息，特別是要重點(diǎn)邀請(qǐng)事先完成技術(shù)交流、合作良好的供應(yīng)商參與投標(biāo)。合理設(shè)置招標(biāo)公告發(fā)布時(shí)間，盡量避開節(jié)假日，如不能錯(cuò)開，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)公示時(shí)間，為潛在投標(biāo)人預(yù)留合理的響應(yīng)周期。三是加強(qiáng)資格預(yù)審。建立供應(yīng)商集中資格預(yù)審制度，提前對(duì)潛在供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，防止不良供應(yīng)商的投機(jī)行為，保證合格投標(biāo)人的數(shù)量，降低劣質(zhì)供應(yīng)商中標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。如果發(fā)現(xiàn)符合條件的潛在供應(yīng)商較少，則要及時(shí)調(diào)整策略，適當(dāng)降低 “門檻”，對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行合理調(diào)整，以減少?gòu)U標(biāo)流標(biāo)，提高招標(biāo)成功率。四是做好澄清答疑。對(duì)技術(shù)復(fù)雜或者首次招標(biāo)的重要項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)開展標(biāo)前澄清，避免供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件理解偏差造成不必要的失誤。建議推進(jìn)招標(biāo)前公開集中技術(shù)交流，廣泛與潛在供應(yīng)商進(jìn)行溝通對(duì)接，為完善招標(biāo)文件打好基礎(chǔ)。

（四）持續(xù)優(yōu)化采購(gòu)方式

一是堅(jiān)守依法合規(guī)采購(gòu)底線不動(dòng)搖。對(duì)國(guó)家規(guī)定必須招標(biāo)的項(xiàng)目，堅(jiān)決實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)。要科學(xué)選用評(píng)標(biāo)方法，對(duì)于那些市場(chǎng)供應(yīng)充足、技術(shù)成熟、標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的物資，采用經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)法，充分激活競(jìng)爭(zhēng)，降低采購(gòu)成本。對(duì)于市場(chǎng)供應(yīng)緊張、技術(shù)復(fù)雜、型號(hào)特殊的物資，選取綜合評(píng)標(biāo)法，以確保采購(gòu)物資的性能價(jià)格比最優(yōu)，全生命周期總成本最低。二是科學(xué)選用靈活多變的采購(gòu)方式。對(duì)依法必須招標(biāo)范圍以外的物資，不宜強(qiáng)制實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)，要根據(jù)物資特性、市場(chǎng)態(tài)勢(shì)、需求特點(diǎn)，靈活采用戰(zhàn)略采購(gòu)、聯(lián)合采購(gòu)、競(jìng)價(jià)采購(gòu)、招標(biāo)采購(gòu)等多種采購(gòu)方式，特別是對(duì)長(zhǎng)期消耗性的生產(chǎn)物資宜實(shí)施戰(zhàn)略采購(gòu)，與優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商建立穩(wěn)定的合作共贏關(guān)系，激活供應(yīng)鏈活力，提高采購(gòu)效率和效能。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督考核

各單位要高度重視招標(biāo)失敗現(xiàn)象，要建立招標(biāo)異常分析機(jī)制，深入剖析招標(biāo)失敗原因，理清責(zé)任，因應(yīng)施策（見表2）。招標(biāo)失敗原因非常復(fù)雜，往往人為影響因素較多，對(duì)人為主觀因素導(dǎo)致的要嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決追責(zé)。要建立日常監(jiān)督考核機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管招標(biāo)條件設(shè)置，特別是要加強(qiáng)傾向性、歧視性條款設(shè)置的監(jiān)控，尤其是對(duì)借招標(biāo)采購(gòu)名義行指定采購(gòu)之實(shí)的情況，要實(shí)行專項(xiàng)治理。有條件的單位要建立招標(biāo)方案集中會(huì)審機(jī)制，組織各利益相關(guān)方聯(lián)合審查招標(biāo)方案，在源頭上提高招標(biāo)方案質(zhì)量。要加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家管理，規(guī)范評(píng)標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，監(jiān)督評(píng)標(biāo)專家依法履職評(píng)標(biāo)。要發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用，加大對(duì)招標(biāo)失敗原因公開公示的力度，推動(dòng)招標(biāo)采購(gòu)依法合規(guī)和高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

招標(biāo)采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源有效配置的重要方式，國(guó)有企業(yè)是招標(biāo)采購(gòu)的主要實(shí)踐者。堅(jiān)守公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)，兼顧效率與公平，依法合規(guī)實(shí)施招標(biāo)是國(guó)有企業(yè)踐行依法治企，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求。招標(biāo)采購(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)效率效益具有重要影響，許多問(wèn)題值得深入探討，需要在實(shí)踐工作中不斷總結(jié)提升。

作者：林春強(qiáng)

作者單位：中國(guó)石化物資裝備部供應(yīng)鏈管理室

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》