編者按：

數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，避免“數(shù)字孤島”，是數(shù)字政府建設(shè)的根本目標。當前，全國各地的公共資源交易電子化平臺建設(shè)已初步實現(xiàn)了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，但距離《公共資源交易平臺管理暫行辦法》要求的數(shù)據(jù)橫向、縱向高水平互聯(lián)尚有一定差距。造成目前現(xiàn)狀的原因很多，既有客觀形成的互聯(lián)互通技術(shù)性難題需要攻克，又有主觀的推動機制難點需要予以解決。本文對諸多關(guān)鍵難點予以分析，并給出解決對策。

2016年，國家發(fā)展改革委等十四部門聯(lián)合印發(fā)《公共資源交易平臺管理暫行辦法》（十四部委令2016年第39號，以下簡稱39號令），要求國家公共資源交易平臺要縱向與省級公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)，實現(xiàn)市場主體信息、交易信息、行政監(jiān)管信息的集中交換和同步共享；橫向與全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺、全國信用信息共享平臺等系統(tǒng)互通，交換共享公共資源交易相關(guān)信息、項目審批核準信息和信用信息。

2019年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》（國辦函〔2019〕41號，以下簡稱41號文），要求到2020年，各級公共資源交易平臺縱向全面貫通、橫向互聯(lián)互通，實現(xiàn)制度規(guī)則統(tǒng)一、技術(shù)標準統(tǒng)一、信息資源共享。雖然新冠肺炎疫情影響了整合建設(shè)速度，但經(jīng)過各單位各部門的不懈努力，時至今日，上述目標已總體完成。不過，仔細審視各地公共資源交易平臺運行現(xiàn)狀，距離39號令的公共資源全國一張網(wǎng)定位仍有一定差距。其中整合與建設(shè)的“堵點”何在？這要從平臺整合的技術(shù)難度與數(shù)據(jù)共享機制的破立并舉談起。

一、整合全國公共資源交易平臺數(shù)據(jù)的技術(shù)難題不容小覷

公共資源交易平臺的整合，既涉及原有各個市場電子化系統(tǒng)的統(tǒng)一納入，又涉及橫向縱向的總分平臺聯(lián)通，數(shù)字交易平臺的技術(shù)運用是數(shù)據(jù)共享整合要考慮的重要問題，也是要突破的關(guān)鍵難點。實踐中的一些技術(shù)制約因素容易成為數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)的“堵點”。

（一）數(shù)據(jù)共享的水平受統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術(shù)規(guī)范制定進程深度影響

鑒于推動公共資源交易平臺數(shù)據(jù)全國共享前，各地已有若干公共資源交易平臺初步建設(shè)成型，后期不能為了進行平臺數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，就將已有平臺推倒重建。由于不同交易平臺的數(shù)據(jù)存儲、技術(shù)選型與數(shù)據(jù)范式各不相同，好比不同種族講不同語言，想要實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通進行共享，就得找一個“翻譯”，這個翻譯就是數(shù)據(jù)共享平臺，負責對現(xiàn)有平臺的異構(gòu)數(shù)據(jù)進行“數(shù)據(jù)清洗”，這樣才能形成格式規(guī)范的數(shù)據(jù)進行共享。數(shù)據(jù)清洗的依據(jù)，就是數(shù)據(jù)規(guī)范。數(shù)據(jù)規(guī)范也是公共資源交易平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的大前提。

一個好的數(shù)據(jù)規(guī)范的形成，離不開規(guī)范制定者的縝密調(diào)研。只有充分吸納各專業(yè)領(lǐng)域管理人員以及IT技術(shù)人員等各方合理意見后，一個高效、便捷、管用的數(shù)據(jù)規(guī)范才能最終成型。只有數(shù)據(jù)規(guī)范定得好，數(shù)據(jù)才能聯(lián)得通。公共資源交易共享平臺目前正在使用的《公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范（V2.0）》，是由國家發(fā)展改革委于2018年正式印發(fā)的，這個數(shù)據(jù)規(guī)范對工程建設(shè)、政府采購、土地使用權(quán)出讓、礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等共享數(shù)據(jù)的具體格式進行了統(tǒng)一；2020年，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家林草局辦公室聯(lián)合下發(fā)了《公共資源交易平臺系統(tǒng)林權(quán)交易數(shù)據(jù)規(guī)范》，林權(quán)交易也有了數(shù)據(jù)規(guī)范標準。正是有了這些數(shù)據(jù)規(guī)范，才使當前全國的公共資源交易平臺在前述領(lǐng)域順利實現(xiàn)了39號令要求的公告、資格審查結(jié)果、交易過程信息、成交信息、履約信息等傳送共享。

然而數(shù)據(jù)規(guī)范的制定有時不能一蹴而就，如目前綜合評標專家?guī)斓膶I(yè)分類與政府采購專家?guī)斓姆诸惒町愝^大，無法短時間內(nèi)歸并規(guī)范，因此目前《公共資源交易平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)規(guī)范（V2.0）》使用的是綜合評標專家?guī)旆诸惖臄?shù)據(jù)規(guī)范，政府采購專家?guī)斓膶傩詳?shù)據(jù)完整共享體現(xiàn)有難度。未來如果要在公共資源交易層面實現(xiàn)專家資源的數(shù)據(jù)流通與共享，就必須統(tǒng)一兩類專家?guī)旆诸?，否則按照現(xiàn)有規(guī)范顯然難以達到目的。

（二）數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)任務(wù)較重

41號文要求拓展公共資源交易平臺的覆蓋范圍，逐步將適合以市場化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權(quán)、環(huán)境權(quán)等各類公共資源納入進來。39號令則要求，省級政府應(yīng)當搭建全行政區(qū)域統(tǒng)一、終端覆蓋市縣的公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)，對接國家公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)和有關(guān)部門建立的電子系統(tǒng)，有關(guān)電子招標投標、政府采購等系統(tǒng)應(yīng)當分別與國家電子招標投標公共服務(wù)系統(tǒng)、政府采購管理交易系統(tǒng)對接和交換信息。也就是說，地方的公共資源交易平臺，不僅要實現(xiàn)與上下級平臺的互聯(lián)互通，平臺上的細分領(lǐng)域也要實現(xiàn)與自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域上級平臺的對接。這樣使得數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)復雜度提高。此外，如碳排放交易平臺接入后如何共享更充分的資源，脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(“832平臺”)是否也要納入公共資源交易平臺之內(nèi)，這些都是數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)需要逐步考慮的問題。

對更高水平數(shù)據(jù)共享的期待，使得公共資源交易平臺數(shù)據(jù)共享平臺的建設(shè)需求不斷更新。如國家發(fā)展改革委等十三部門《關(guān)于完善招標投標交易擔保制度 進一步降低招標投標交易成本的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2023〕27號）提出，要加快完善招標投標交易擔保服務(wù)體系，公共資源交易平臺要公開市場主體資質(zhì)資格、業(yè)績等，為招標人減免投標保證金提供依據(jù)；鼓勵各類銀行、擔保機構(gòu)、保險機構(gòu)和電子招標投標交易平臺對符合條件的投標人、中標人簡化交易擔保辦理流程、降低服務(wù)手續(xù)費用。這其實是提出了公共資源交易平臺與政務(wù)信息平臺和金融平臺的數(shù)據(jù)共享新需求。

對既有共享數(shù)據(jù)進一步挖掘處理的需求，其復雜度也在提高。如對于公共資源交易數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，存在統(tǒng)計口徑不一致、時間節(jié)點不明確、數(shù)據(jù)單位不統(tǒng)一等問題，常州市公共資源交易中心制定了《數(shù)據(jù)統(tǒng)計暫行規(guī)范》，分別對建設(shè)工程、政府采購、土地和礦業(yè)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)4類交易90項指標的數(shù)據(jù)來源、時間周期、統(tǒng)計方法等進行了詳細定義，明確了流標項目、費率招標項目、預選招標項目等8類特殊情況下中標金額等指標采取的計算規(guī)則。未來這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)如果要進行更大范圍內(nèi)的共享與處理，勢必要在更大范圍內(nèi)達成數(shù)據(jù)規(guī)范的共識，這也是公共資源交易共享平臺建設(shè)更深層次的需求。

與此類似的是監(jiān)管信息共享，如何精確規(guī)定不同層級的監(jiān)管信息可以共享到什么程度，共享后的數(shù)據(jù)管理權(quán)應(yīng)該如何分配等，都需要在實踐中不斷進行摸索，假以時日待時機成熟才能正式實施。

（三）數(shù)據(jù)集中存儲與挖掘利用的難度不斷加大

數(shù)據(jù)共享帶來的是數(shù)據(jù)的集中存儲，未來隨著各類交易數(shù)據(jù)年深日久的累積，海量數(shù)據(jù)不僅帶來集中存儲壓力，也帶來數(shù)據(jù)挖掘利用的壓力。如目前全國公共資源交易平臺已經(jīng)開始試運行的中標人查詢功能，做到了在海量數(shù)據(jù)查找特定匹配項并進行多維度要素整合呈現(xiàn)，功能可謂驚艷，但響應(yīng)速度還是稍有遲延。目前還只能在2019年至今的數(shù)據(jù)中進行搜索，隨著數(shù)據(jù)累積年限的增長，可感知的響應(yīng)延遲更加需要技術(shù)手段進行解決。

41號文提出公共資源交易平臺要確保交易記錄來源可溯、去向可查、監(jiān)督留痕、責任可究，運用大數(shù)據(jù)、云計算等手段，及時發(fā)現(xiàn)并自動預警圍標串標、弄虛作假等違法違規(guī)行為，這些需求離不開對數(shù)據(jù)的有效挖掘利用，對系統(tǒng)提出了更高的要求。

此外，國內(nèi)外數(shù)據(jù)中心發(fā)生火災(zāi)造成服務(wù)宕機的消息屢次出現(xiàn)，做好集中存儲數(shù)據(jù)安全工作，也是共享服務(wù)平臺繞不過去的難關(guān)。這些技術(shù)難題，需要逐步解決，這也使得公共資源交易數(shù)據(jù)的進一步共享需要循序漸進。

二、構(gòu)建全國公共資源數(shù)據(jù)共享平臺的管理機制問題日漸凸顯

一是共享數(shù)據(jù)供給機制仍需暢通。數(shù)據(jù)所有權(quán)以及實際有效控制，是相關(guān)部門的職權(quán)體現(xiàn)，讓渡數(shù)據(jù)尤其是核心數(shù)據(jù)的掌控權(quán)以實現(xiàn)共享，自然會有一些難度。一些部門以數(shù)據(jù)安全要求高、僅限特定部門使用或上級部門不同意接入等理由，拒絕將部門數(shù)據(jù)向交換共享平臺推送在所難免。有的職能部門雖然同意“以共享為原則、不共享為例外”，但對于共享后的非公開數(shù)據(jù)萬一出現(xiàn)泄露，責任如何界定有顧慮。提供單位、使用單位、共享平臺建設(shè)單位的數(shù)據(jù)責任細分不夠，導致深層次的數(shù)據(jù)共享推進仍有困難。

二是數(shù)據(jù)利益分配機制尚待理順。39號令要求公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當支持不同電子認證數(shù)字證書的兼容互認，41號文要求促進數(shù)字證書（CA）跨平臺、跨部門、跨區(qū)域互認，逐步實現(xiàn)全國互認，也就是所謂的CA互認問題。其實從技術(shù)原理講，CA互認不存在特別難以解決的技術(shù)障礙。但是各家CA辦理單位前期都付出了軟硬件研發(fā)成本，自然要靠CA產(chǎn)品盈利。如何在公共資源交易平臺上減輕數(shù)據(jù)證書辦理帶給投標人的經(jīng)濟與時間成本，有必要重新理順利益分配機制。

三是數(shù)據(jù)增值與數(shù)據(jù)分享的理念沖突需要調(diào)整。39號令和41號文都明確了公共資源交易平臺的公共服務(wù)職能定位，這也決定了公共資源交易平臺需要不盈利或微利運營。雖然41號文要求公共資源交易中心不得將重要敏感數(shù)據(jù)擅自公開及用于商業(yè)用途，但如果公共資源交易中心采取企業(yè)化運營，必然有對不那么“重要敏感”但有一定價值的數(shù)據(jù)進行挖掘整理增值的動力，這樣可能容易使提供數(shù)據(jù)的單位不愿意將有價值的數(shù)據(jù)共享出來。單純從利益沖突層面考慮，如果沒有適當激勵，企業(yè)化運營的公共資源交易平臺向其他平臺共享有潛在經(jīng)濟價值的數(shù)據(jù)的動力可能也會有不足。

三、打通公共資源交易數(shù)據(jù)高水平共享“堵點”的解決之道

一是明確分工，完善公共資源交易數(shù)據(jù)共享建設(shè)責任。具體來說，應(yīng)參照各部門權(quán)責清單和核心業(yè)務(wù)情況，建立公共資源交易數(shù)據(jù)目錄，明確各部門應(yīng)提供共享數(shù)據(jù)的責任。逐步實現(xiàn)公共資源交易數(shù)據(jù)目錄清單化管理，由數(shù)據(jù)提供部門開展數(shù)據(jù)源鑒別、數(shù)據(jù)分類分級以及合規(guī)性、安全性、可用性自查，完成數(shù)據(jù)資源注冊，建立“目錄—數(shù)據(jù)”關(guān)聯(lián)，形成共享數(shù)據(jù)目錄，并登記提供該數(shù)據(jù)的源政務(wù)信息系統(tǒng)，明確數(shù)據(jù)來源，避免數(shù)據(jù)重復采集。按照公共資源交易平臺建設(shè)分工，建立監(jiān)督檢查機制，敦促相關(guān)各方按照交易數(shù)據(jù)目錄保質(zhì)保量提供共享數(shù)據(jù)，解決部分地方處罰信息不公開不上報不共享問題。

值得注意的是，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》（國辦函〔2022〕102號）中明確要求，國務(wù)院各有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本部門本行業(yè)，不得另建跨部門數(shù)據(jù)共享交換通道，已有通道納入國家政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)管理。公共資源交易數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)，既要借鑒已有的政務(wù)服務(wù)平臺的成功做法，也要及時請示匯報，避免數(shù)據(jù)共享平臺出現(xiàn)重復建設(shè)、違規(guī)建設(shè)。

二是凝聚共識，完善數(shù)據(jù)共享建設(shè)機制。加大公共資源數(shù)據(jù)規(guī)范建設(shè)力度，提高推動層級，明確時間表，充分吸納行業(yè)意見，成熟一個數(shù)據(jù)規(guī)范就抓緊實施，久久為功，努力打通共享“堵點”。

適時引入可信計算技術(shù)，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，推動重要數(shù)據(jù)的共享使用。嚴格按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》相關(guān)規(guī)定，守牢數(shù)據(jù)安全底線。強化共享系統(tǒng)留痕操作與數(shù)據(jù)審計，打消數(shù)據(jù)泄露歸責顧慮。

不斷探索，按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》指引，在公共資源領(lǐng)域試行公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。按數(shù)據(jù)是否可有償使用細化數(shù)據(jù)屬性分類，建立數(shù)據(jù)共享平臺數(shù)據(jù)市場模塊，深入挖掘數(shù)據(jù)交易價值。立足公共資源交易提供公共服務(wù)基本職能定位，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，基于價值補償原則，探索數(shù)據(jù)使用補償機制，激發(fā)行業(yè)數(shù)據(jù)共享積極性。

三是創(chuàng)新方式，解決CA互認難題。具體來說，可以選取三種方式。

第一種是建立CA兼容互認聯(lián)盟。2017年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標采購行動方案（2017—2019年）》，明確了CA保障的主體，要求公共服務(wù)平臺研發(fā)提供CA證書互認、主體注冊共享等公共技術(shù)保障服務(wù)，向行政監(jiān)督部門動態(tài)推送監(jiān)管數(shù)據(jù)或提供監(jiān)督通道。

2021年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》（國發(fā)〔2021〕24號），提出企業(yè)在任意試點城市公共資源交易平臺完成注冊后，即可在全部試點城市及其區(qū)縣參與投標，做到只需注冊一次，只用一套CA證書。2023年初，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在部分地方公共資源交易平臺和企業(yè)招標采購平臺試運行招標投標領(lǐng)域數(shù)字證書跨區(qū)域兼容互認功能的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2023〕54號），部署試點平臺CA互認。目前，中國招標投標公共服務(wù)平臺已提供了CA互聯(lián)共享目錄，市級公共資源交易平臺可以考慮接入國家發(fā)展改革委試點平臺或以采購統(tǒng)一CA認證服務(wù)的方式，確保市域范圍內(nèi)的CA兼容。

第二種是依托權(quán)威身份認證體系，走不使用CA證書的道路。如目前深圳交易集團（深圳公共資源交易中心）建設(shè)工程交易平臺上線“電子營業(yè)執(zhí)照+標書加解密”項目，通過國家市場監(jiān)督管理總局的“電子營業(yè)執(zhí)照”微信小程序掃碼認證，即可在電子招標投標系統(tǒng)內(nèi)完成供應(yīng)商報名、標書制作、開標、合同簽訂等招標投標業(yè)務(wù)，企業(yè)無須事先辦理CA數(shù)字證書。

第三種是利用去中心化手段，降低CA互認費用。如建立公共資源交易區(qū)塊鏈共享應(yīng)用平臺，通過不同公共資源交易中心CA上鏈認證，解決互通難題。2019年，標信智鏈（杭州）科技發(fā)展有限公司與廣州、北京、珠海三地交易中心已搭建全國首個公共資源交易區(qū)塊鏈平臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，該區(qū)塊鏈共享應(yīng)用平臺成員已擴展到51家，輻射北京、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、浙江等15個省市，為解決CA認證互通開辟了道路。

四是吸納人才，不斷提高公共資源交易數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)的科學性。解決數(shù)據(jù)互聯(lián)問題，核心在于人才?，F(xiàn)在各地公共資源交易領(lǐng)域普遍欠缺既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的復合型人才，暢通專業(yè)人才進入公共資源交易領(lǐng)域尤其是公共資源交易中心渠道，確保人才留得住干得好。深圳、沈陽等城市開始試點首席數(shù)據(jù)官制度，深圳公務(wù)員考錄已經(jīng)在財務(wù)審計、信息技術(shù)等專業(yè)職位開始加試專業(yè)考試，這些都為在體制內(nèi)吸納復合型人才提供了新思路。相關(guān)單位可綜合運用聘用制、直接引入高端人才、專業(yè)考錄等多種手段，為公共資源交易數(shù)據(jù)共享平臺儲備既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的人才，為數(shù)據(jù)共享平臺的下一步建設(shè)升級尤其是大數(shù)據(jù)的安全存儲、挖掘利用提供助力。

除此以外，建議各地公共資源交易平臺可以因地制宜，進行前瞻性研究，為數(shù)據(jù)共享平臺的發(fā)展提前“避坑”。如現(xiàn)在有不小的呼聲要求國家出臺“數(shù)字平臺法”，在《電子商務(wù)法》之外規(guī)制非電商數(shù)字平臺，那么電子化的公共資源交易平臺要承擔哪些數(shù)字平臺基礎(chǔ)性責任？是否會受到“數(shù)字平臺法”倡議中某些理念的不利影響？在反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法趨嚴的時代背景下，公共資源交易平臺的競爭發(fā)展是否將觸碰相關(guān)法律的規(guī)制？相關(guān)法律的修訂是否充分考慮到公共資源交易平臺的運營實際？公共資源交易數(shù)據(jù)共享平臺該在數(shù)字經(jīng)濟中起到何種作用，在新出臺相關(guān)法律或法律修訂中應(yīng)發(fā)出怎樣的聲音？這些都是公共資源交易領(lǐng)域打通可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)共享新“堵點”時可以預先考慮的問題。

作者：張澤明

來源：《招標采購管理》2023年第5期