發(fā)揮“競爭三法”制度合力 為建設全國統(tǒng)一大市場提供公平競爭法治保障
作者：徐致遠 姚事汐
單位：徐致遠，習近平經濟思想研究中心；姚事汐，南京大學
公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎。黨的二十大報告指出，構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系；完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度?！斗磯艛喾ā贰斗床徽敻偁幏ā泛汀墩袠送稑朔ā罚ㄒ韵潞喎Q“競爭三法”）作為我國公平競爭制度的基礎性法律，從防止排除限制競爭、避免無序競爭、規(guī)范競爭程序等方面共同構建起了公平競爭法律體系，為維護公平競爭市場秩序、提高競爭效率和效益發(fā)揮了重要作用。學習貫徹黨的二十大精神，加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展，需要進一步強化“競爭三法”在制度設計和執(zhí)行上的銜接配合，筑牢公平競爭法律基礎，發(fā)揮“1+1+1＞3”的整體效果，為建設全國統(tǒng)一大市場提供有力法治保障。
一
“競爭三法”
共同構成公平競爭法治基礎
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關于競爭法律，理論界和各類政策文件中較多將《反壟斷法》和《反不正當競爭法》并列提及。實際上，《招標投標法》作為競爭法律體系的重要組成部分，與《反壟斷法》《反不正當競爭法》共同構成了我國公平競爭制度的法律基礎。
1.從競爭法的定義和作用看
競爭法是指為維護正常的競爭秩序而對市場主體的競爭行為進行規(guī)制的法律規(guī)范的總稱，旨在鼓勵和保護市場公平競爭，制裁反競爭行為，保護國家、社會公共利益，保護經營者和消費者的合法權益；既調整市場活動中經營者之間的競爭關系，也調整管理者與經營者之間的競爭管理關系。招標投標是典型的競爭行為，《招標投標法》第一條即開宗明義地規(guī)定，“為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，制定本法”?！墩袠送稑朔ā返牧⒎康脑谟诒Ｕ瞎怖婧透偁幃斒氯撕戏嘁妫{整范圍既包括招標人、投標人、招標代理機構、評標專家等經營主體（經營者）和人員之間的關系，也包括行政監(jiān)督部門與招標投標活動當事人之間的關系，符合競爭法的定義、目的和基本作用。
2.從三部法律之間的關系看
三部法律在公平競爭法律體系中各有側重，構成了一個邏輯整體。
就公私法之辨而言，《反壟斷法》規(guī)范的是排除、限制市場競爭的壟斷行為，旨在確保自由競爭的市場結構不受破壞，具有較強的公法色彩；《反不正當競爭法》規(guī)范的是有悖于善良風俗和商業(yè)道德的不正當競爭行為，旨在確保經營者的合法權益和私人財產不受侵犯，具有較強的私法性質；《招標投標法》用于規(guī)范招標投標這一最富競爭性的市場競爭機制，使其在運行中實現(xiàn)效率與公平的平衡，從啟動到結束的各個環(huán)節(jié)都有政府的參與，兼具公私法屬性。
就調整對象而言，若將需求方（消費者）稱為甲方，供給方稱為乙方，則《反壟斷法》主要調整的是地位不平等的強勢乙方和弱勢乙方、弱勢甲方之間，以及政府與強勢乙方之間的法律關系；《反不正當競爭法》主要調整的是平等的乙方之間的法律關系；《招標投標法》主要調整的是甲方與乙方之間，以及政府與甲乙雙方之間的法律關系。
就法的內容而言，《反壟斷法》和《反不正當競爭法》相對更偏重實體法，《招標投標法》相對更偏重于程序法。
總之，“競爭三法”均以廣義上的競爭行為及競爭關系為調整對象，三者各有分工和側重，互為補充和支撐，共同維護不同類型主體之間的自由、公平競爭，形成嚴密的競爭法律體系。
3.從三部法律的內容競合看
《招標投標法》第六條規(guī)定，“依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動”。這與《反壟斷法》禁止排斥、限制市場競爭行為的要求相一致。特別是《反壟斷法》對于行政性壟斷行為的規(guī)制，與招標投標直接關聯(lián)?！斗磯艛喾ā返谒氖l規(guī)定，“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制經營者參加招標投標以及其他經營活動”。
同時，《招標投標法》禁止的弄虛作假、圍標串標、低于成本價投標、收買評標專家等行為，都屬于廣義上的不正當競爭行為。在1999年《招標投標法》出臺之前，很多招標投標領域的不正當競爭行為都由立法時間更早的《反不正當競爭法》一并規(guī)制。例如，1993年頒布的《反不正當競爭法》第十五條規(guī)定，“投標者不得串通投標，抬高標價或者壓低標價。投標者和招標者不得相互勾結，以排擠競爭對手的公平競爭”。2017年《反不正當競爭法》的修訂刪除了有關招標投標的內容，在一定程度上解決了兩法交叉的問題，但是并未改變招標投標中有關違規(guī)活動屬于不正當競爭行為的本質。
二
新的形勢任務
迫切要求發(fā)揮公平競爭法治合力
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《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《招標投標法》雖然同為我國公平競爭制度的基礎性法律，但是三部法律的牽頭實施分屬多個部門。其中，反壟斷執(zhí)法和反不正當競爭執(zhí)法由2018年機構改革后新組建的市場監(jiān)管總局負責；招標投標工作則實行由國家發(fā)展改革委牽頭、各相關部門分工負責的管理體制。由于管理部門、體制不同，三部法律在實施中存在一定程度的部署不同步、銜接不順暢、相互難借力問題，公平競爭法治合力尚未得到充分發(fā)揮。近年來，國際國內環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化，新技術和平臺經濟迅速發(fā)展，公平競爭制度的重要性被置于新的高度，對強化競爭法治保障、加強公平競爭執(zhí)法提出了更高要求。
1.發(fā)揮公平競爭法治合力是加快構建新發(fā)展格局的迫切需要
當前，我國經濟面臨來自國際和國內的一系列困難挑戰(zhàn)。從國際看，經濟全球化遭遇逆流，單邊主義、保護主義抬頭，局部沖突和動蕩頻發(fā)，世界經濟復蘇動力不足；從國內看，受多重因素影響，經濟下行壓力較大，部分經濟指標有所波動，一些企業(yè)特別是中小企業(yè)面臨較大的經營困難，迫切需要暢通國內大循環(huán)，用足用好超大規(guī)模市場優(yōu)勢，擴大國內需求。內需包括投資和消費，招標投標是固定資產投資項目落地的重要環(huán)節(jié)，反壟斷和反不正當競爭是促進商品服務流通、保障消費者合法權益的重要機制。
要實現(xiàn)擴大內需目標，必須進一步強化競爭政策基礎地位，提高公平競爭制度約束力和公平競爭審查制度剛性，加強和改進公平競爭執(zhí)法，充分發(fā)揮公平競爭法治合力，破除妨礙各種生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，降低制度性交易成本，推進競爭規(guī)則領域制度型開放，讓需求更好地引領優(yōu)化供給，讓供給更好地服務擴大需求，以統(tǒng)一大市場集聚資源、推動增長、激勵創(chuàng)新、優(yōu)化分工，使國內市場與國際市場更好聯(lián)通，培育國際競爭合作新優(yōu)勢。
2.發(fā)揮公平競爭法治合力是增強法律實施效果的迫切需要
“競爭三法”分別由不同部門負責實施，對于性質相同或相近的違反公平競爭行為，在制度設計和監(jiān)督執(zhí)法上銜接不夠順暢，一定程度上存在同過不同罰、處理無依據(jù)和監(jiān)管空白等問題，影響了公平競爭法律制度實施的整體效果。
例如，防止行政性壟斷是反壟斷執(zhí)法的難點，關于行政性壟斷的法律責任，《反壟斷法》第六十一條僅規(guī)定“由上級機關責令改正”“依法給予處分”，比較模糊；而對屬于行政性壟斷的排斥、限制本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的企業(yè)參加投標的行為，《招標投標法》第六十二條規(guī)定“依法給予警告、記過、記大過的處分，情節(jié)較重的，依法給予降級、撤職、開除的處分”，更加明確和嚴厲。
又如，招標投標法律法規(guī)對故意捏造事實、偽造證明材料進行投訴，甚至在網(wǎng)絡媒體上進行失實報道、詆毀其他投標人的行為，缺乏有力約束；而對編造不實信息損害競爭對手商譽的，根據(jù)《反不正當競爭法》第二十三條的規(guī)定，最高可處以三百萬元的罰款。
再如，《招標投標法》定位為適用于境內一切招標投標活動，而現(xiàn)有的招標投標監(jiān)督執(zhí)法主要集中在工程領域，特別是依法必須進行招標的工程建設項目，對依法必須招標項目以外的招標投標活動中違反公平競爭的行為，缺乏相應處理機制和管理部門，導致經營主體投訴無門，權益難以得到維護，既不利于優(yōu)化營商環(huán)境、保障公平競爭，也限制了招標投標機制本身的推廣應用和長遠發(fā)展。
為此，需要站在提高公平競爭法律體系整體效能的高度，考慮如何更好地實施三部法律。
3.發(fā)揮公平競爭法治合力是適應數(shù)字經濟和人工智能發(fā)展的迫切需要
伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)的蓬勃發(fā)展，平臺經濟迅速崛起。在網(wǎng)絡效應與跨界競爭的影響下，平臺經濟領域一度出現(xiàn)嚴重的強弱分化甚至“贏家通吃”現(xiàn)象，由新興技術衍生的算法合謀、價格歧視、平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、自我優(yōu)待等違反公平競爭行為也日趨多樣、隱蔽、復雜，對傳統(tǒng)反壟斷和反不正當競爭規(guī)制方式形成不小挑戰(zhàn)。對此，國家下大力氣糾正和規(guī)范數(shù)字經濟發(fā)展過程中損害群眾利益、妨礙公平競爭的行為和做法，防止平臺壟斷和資本無序擴張，新修訂的《反壟斷法》《反不正當競爭法》就對利用網(wǎng)絡平臺進行壟斷和不正當競爭行為作出了明確規(guī)范。
近年來，我國電子化招標投標迅速發(fā)展，越來越多招標投標活動從線下轉移到線上。依托網(wǎng)絡平臺進行招標投標交易，同樣屬于平臺經濟的范疇，一些電子招標投標平臺在運行中，存在剝奪用戶自主權、強迫用戶使用工具軟件、排斥限制競爭的情況，但是由于管理體制和部門的分隔，對于這些行為，實際執(zhí)法中還未能依據(jù)《反壟斷法》《反不正當競爭法》進行規(guī)制。未來，人工智能技術將在招標投標領域得到可預見的更廣泛應用。人工智能具有篩選和推送潛在供應商的功能，而根據(jù)其算法推薦的供應商具有較強同質性，容易導致中標結果的集中化，使市場呈現(xiàn)“馬太效應”的兩級分化格局，在一定程度上限制競爭，推動形成事實上的壟斷，也需要從反壟斷和反不正當競爭的角度進行規(guī)制。
為此，必須加強“競爭三法”之間的協(xié)同，形成一套導向明確、規(guī)范有序的數(shù)字經濟和人工智能時代的競爭治理規(guī)則體系。
三
切實推進
“競爭三法”相互支持、形成合力
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法治是最好的營商環(huán)境，經營主體之間富有效率的競爭是國家經濟發(fā)展的動力。為適應當前各方對營造公平競爭市場環(huán)境、強化公平競爭法治保障的迫切需求，建議加強“競爭三法”的銜接互促，打造協(xié)同高效、執(zhí)行有力的公平競爭法律體系。
1.強化公平競爭法律體系的整體概念
包括《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《招標投標法》三部核心法律在內的公平競爭法律體系是一個整體，但是由于管理體制和管理部門的不同，三部法律在實施中被割裂成了兩個部分。在各類政策文件部署公平競爭立法、執(zhí)法工作時，往往將競爭法的概念局限于《反壟斷法》和《反不正當競爭法》兩部法律，《招標投標法》的內容很少被提及，或者僅僅點到即止；招標投標領域的政策文件也很少將招標投標工作與反壟斷和反不正當競爭聯(lián)系起來。這種分頭部署、各自為戰(zhàn)的模式，降低了公平競爭法律體系的整體效能，甚至有可能造成公平競爭政策實施中的“分解謬誤”。
為此，建議強化公平競爭法律體系的整體性和“競爭三法”的概念，在起草文件、部署工作、研究落實、開展宣傳和組織培訓時，對三部法律及相關領域的工作一并予以考慮和涵蓋，從三法合力的角度解決市場競爭中存在的問題，避免政出多門、步調不一。
2.加強“競爭三法”在立法和執(zhí)法上的銜接協(xié)同
如上所述，《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《招標投標法》的目的都是維護公平競爭的市場秩序，三者在長期的制度建設和監(jiān)督管理實踐中，都形成了一系列行之有效的機制和做法，若能實現(xiàn)三部法律之間執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法力量的互通、互鑒與互補，則能在很大程度上提升公平競爭法律體系實施的整體效果。當前，《反不正當競爭法》和《招標投標法》都正在進行新一輪修訂，2022年新《反壟斷法》出臺后，相關配套制度也在抓緊完善，建議以此為契機，加強“競爭三法”及其配套制度的銜接，以及執(zhí)法上的協(xié)同與合作。
一是依據(jù)互補。對于市場競爭領域性質相同或相近的問題，當三部法律之一缺乏明文規(guī)定或存在法律漏洞時，通過立法解釋或司法解釋，明確可以類推適用其他兩部法律中的相關規(guī)定；當三部法律規(guī)定存在競合時，在處理方式、處罰標準上加強銜接，避免出現(xiàn)同過不同罰的情況。
二是執(zhí)法互助。有關部門在市場競爭執(zhí)法的過程中，加強信息共享、交流合作，必要時可以進行聯(lián)合執(zhí)法。創(chuàng)新完善招標投標監(jiān)督管理體制機制，發(fā)展改革委和工信、住建、交通、水利等行業(yè)部門聚焦于依法必須招標的工程建設項目監(jiān)督執(zhí)法，對于依法必須招標項目以外的招標投標活動（適用《政府采購法》的除外），特別是民營企業(yè)、中小企業(yè)等經營主體自主開展的招標投標活動，研究由市場監(jiān)管部門負責監(jiān)管及矛盾爭議調處。
三是問題互研。有關部門和方面共同加強面向數(shù)字時代的重大問題研究，創(chuàng)新和完善適應數(shù)字經濟和人工智能健康有序發(fā)展需要的公平競爭制度，促進數(shù)字市場公平競爭，推動健全數(shù)字經濟治理體系。
文章來源：《招標采購管理》2023年第12期
