當(dāng)前國際上有四大公共采購規(guī)則，分別是：聯(lián)合國《公共采購示范法》（United Nations Commission on International Trade Law Model Law on Public Procurement，簡稱Model Law）、世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，簡稱GPA）、歐盟“公共采購指令”體系（Directives of the European Parliament and of the Council on public procurement，on Procurement by entities operating in the water，energy，transport and postal services sectors，and on the award of concession contracts，簡稱Directives of EU）以及世界銀行“采購規(guī)則”（New Procurement Framework and Regulations for Projects，簡稱Procurement Regulations）。2011年至2016年間，這些國際公共采購規(guī)則先后做了最新一輪的修訂，并體現(xiàn)了一些共性趨勢，一些典型國家也在逐步調(diào)整其國內(nèi)公共采購規(guī)則，以迎合這些趨勢。

一、采購理念：可持續(xù)發(fā)展

謀求可持續(xù)發(fā)展成為全球公共采購政策的最新轉(zhuǎn)向，從而使政府采購制度有了更大的政策功能的發(fā)揮空間，利于在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、履行社會責(zé)任、防止腐敗等方面有所作為。

一是將可持續(xù)發(fā)展理念置于政府采購全過程中。從采購需求的描述、采購預(yù)算的編制，到資格審查、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，到合同的履行，都要貫徹這一理念。如果供應(yīng)商或分包供應(yīng)商未能貫徹這樣的理念，采購方有權(quán)拒絕其作為合格供應(yīng)商。如《公共采購示范法》增加了對社會經(jīng)濟(jì)政策的考慮；歐盟“公共采購指令”將遵守環(huán)境、社會和勞動法律方面的義務(wù)作為采購活動的基本原則之一。

二是通過與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系來促進(jìn)自主創(chuàng)新。創(chuàng)新性伙伴關(guān)系實(shí)質(zhì)上是將研發(fā)程序與對研發(fā)結(jié)果的采購融合為一個采購程序，從而更好地促進(jìn)自主創(chuàng)新。如歐盟“公共采購指令”體系中就有對這方面的規(guī)定。

三是利用公共采購制度中標(biāo)段的拆分、合同分包等來促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。歐盟“公共采購指令”體系、英國等都有相關(guān)規(guī)定。

四是通過科學(xué)、透明、規(guī)范的政府采購內(nèi)控、流程等制度設(shè)計(jì)來打擊腐敗。GPA將打擊政府采購過程中的腐敗行為明確納入“序言”中。

事實(shí)上，中國在近年來的公共采購制度建設(shè)中也部分地體現(xiàn)了這樣的改革思維，例如，2015年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》更加明確了政府采購政策功能的發(fā)揮，并將政府采購政府功能的實(shí)現(xiàn)延伸到工程招投標(biāo)采購之中。但目前《招標(biāo)投標(biāo)法》對“可持續(xù)采購”“執(zhí)行社會政策”方面的規(guī)定還不夠完善。

二、制度目標(biāo)：物有所值

物有所值（Value for Money，簡稱VFM）成為近年來國際公共采購的制度目標(biāo)，特別是在公共采購制度設(shè)計(jì)的時候要體現(xiàn)全生命周期成本，不能僅僅關(guān)注投標(biāo)價(jià)格。歐盟公共指令中授予合同的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)最優(yōu)（The Most Economically Advantageous Tender,MEAT），它指的是不僅考慮價(jià)格是否最低，也要考慮貨物、服務(wù)、工程的質(zhì)量和長期成本，同時兼顧社會效益、生態(tài)效益等方面。GPA在其條款中提及有“物有所值”目標(biāo)，世界銀行更是將其作為根本原則。世界銀行對“最有利投標(biāo)”的規(guī)定，值得我們借鑒。其指出，對“貨物、工程和非咨詢服務(wù)”而言，當(dāng)使用等級標(biāo)準(zhǔn)時，最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最高等級的投標(biāo)或者提案；當(dāng)沒有等級標(biāo)準(zhǔn)可參考時，最有利投標(biāo)為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最低評估成本的投標(biāo)或者提案；對“咨詢服務(wù)”而言，最有利提案即為“最佳評估提案”。世界銀行還提出，引入對采購結(jié)果的第三方評估，以幫助公共采購監(jiān)督管理部門和社會公眾識別采購項(xiàng)目是否“物有所值”。

值得一提的是，此次國際規(guī)則修訂都無一例外地規(guī)制了“異常低價(jià)投標(biāo)”現(xiàn)象，這既說明“異常低價(jià)”是一個全球普遍現(xiàn)象，更是在“物有所值”目標(biāo)下重新審視公共采購制度的必然結(jié)果。

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條規(guī)定，“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競標(biāo)”，但對如何識別“低于成本報(bào)價(jià)”，還需在制度完善時予以進(jìn)一步明確。

三、采購鏈條：向需求和結(jié)果延伸

全球公共采購也經(jīng)歷了一個由程序管理向系統(tǒng)采購管理的變化過程。當(dāng)前，采購的鏈條管理已不僅僅只限于采購環(huán)節(jié)本身，向前，延伸到采購需求管理；向后，延伸到合同管理。主要的做法有：

一是提前發(fā)布未來可能的招標(biāo)采購信息。有別于傳統(tǒng)采購中在每個招標(biāo)項(xiàng)目開始前才發(fā)布采購信息，可以通過一攬子“事先信息公告”等形式，讓信息公開大幅度提前，給供應(yīng)商預(yù)留足夠的應(yīng)標(biāo)時間，有助于政府采購活動的規(guī)劃性。

二是實(shí)行采購需求的開放性征集。在采購需求的形成環(huán)節(jié)，廣泛征求專家或者供應(yīng)商的意見，完善招標(biāo)文件的編寫，使其更加專業(yè)化，降低招標(biāo)失敗風(fēng)險(xiǎn)。

三是將分包要求前置到采購文件之中。采購人可以明確要求投標(biāo)人表明分包意向，相應(yīng)地，投標(biāo)人在其投標(biāo)書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額，或者任何建議的分包商等。

四是重視合同管理。一是采購實(shí)體要參與合同監(jiān)管；二是要設(shè)立科學(xué)的監(jiān)督結(jié)果反饋處理機(jī)制。特別是隨著招標(biāo)采購對象以及合同內(nèi)容越來越復(fù)雜，對合同的管理就越顯得重要。

目前，中國的《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是程序法，未來需要在需求管理和結(jié)果導(dǎo)向管理方面繼續(xù)改進(jìn)。

四、采購程序：規(guī)范性與靈活性并舉

新一輪公共采購規(guī)則一如既往地重視規(guī)范性建設(shè)，但同時也增加了很多靈活性，讓招投標(biāo)機(jī)制“剛?cè)岵?jì)”。靈活性在很大程度上體現(xiàn)了對采購人的賦權(quán)。

一是在采購程序上更加公開透明。程序的公開透明開始延伸到采購程序的細(xì)節(jié)，比如對招投標(biāo)中的分包，要求對分包商的信息要進(jìn)行公開；再比如當(dāng)拒絕供應(yīng)商投標(biāo)時，拒絕的程序和理由都要公開；又如公開透明的時限要求更加嚴(yán)格，不少規(guī)則條文都要求在采購程序發(fā)生后要及時將信息公布于眾。

二是規(guī)范對政府采購制度的監(jiān)管。日本近年來對招投標(biāo)制度中串通投標(biāo)的規(guī)制程序值得我們借鑒。2016年10月，日本由公正交易委員會通過了新法《防止串標(biāo)商議——反壟斷法與串通招標(biāo)投標(biāo)等相關(guān)行為防止法》，將串通招標(biāo)投標(biāo)單獨(dú)立法，不但實(shí)現(xiàn)了與反壟斷法的融合，還給出了具體的處理流程的處罰等規(guī)定。

三是增加采購人的裁量權(quán)。但這種裁量權(quán)要以完全的公告或信息公開為前提。如歐盟規(guī)定，如果供應(yīng)商提供的信息或文件不完整或者錯誤的，或者表面上是不完整或錯誤的；或者丟失了具體的文件，采購實(shí)體可以要求供應(yīng)商在適當(dāng)期限內(nèi)提交、補(bǔ)充、澄清或者完善相關(guān)信息和文件，只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購人根據(jù)采購需要調(diào)整投標(biāo)截止時間，以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權(quán)。對“異常低價(jià)”的審查和否決也是新一輪采購規(guī)則中采購程序靈活性的一個體現(xiàn)。

國家發(fā)展改革委近期對招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定中也體現(xiàn)了增加采購人裁量權(quán)這一點(diǎn)，而且這項(xiàng)改革與中國目前推進(jìn)的簡政放權(quán)改革是一致的。2018年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》，將與項(xiàng)目有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購標(biāo)準(zhǔn)由原來的200萬元、100萬元、50萬元分別提高到了400萬元、200萬元、100萬元，增加了采購人的自主權(quán)。

五、采購手段：電子化和標(biāo)準(zhǔn)化

此輪國際公共采購規(guī)則在采購手段上都增加了很多電子化采購的相關(guān)條款，與之相匹配的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也在持續(xù)跟進(jìn)。這是提高采購效率的重要舉措。

電子化包括電子化系統(tǒng)建設(shè)、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發(fā)布、投標(biāo)書電子目錄等。采購標(biāo)準(zhǔn)化則主要包括采購文件的標(biāo)準(zhǔn)化和采購程序的標(biāo)準(zhǔn)化。這一方面歐洲統(tǒng)一文件（ESPD）、英國的標(biāo)準(zhǔn)選拔問卷（SQ）都值得我們借鑒。

中國目前在電子招投標(biāo)采購方面已邁出了很大步伐，也在一些相關(guān)法律規(guī)定中對電子招投標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，如2017年12月發(fā)布的《招標(biāo)公告和公示信息發(fā)布管理辦法》第五條規(guī)定，采用電子招標(biāo)投標(biāo)方式的，招標(biāo)公告中應(yīng)載明潛在投標(biāo)人訪問電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺的網(wǎng)址和方法。但《招標(biāo)投標(biāo)法》中目前尚無相關(guān)規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中也只是提及“國家鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)”，這些都有待在《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂時予以進(jìn)一步完善。

 作者：姜愛華

作者單位: 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院