從一則案例淺析專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)
一
·案例簡介
某依法必須招標(biāo)的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目由于時(shí)間緊、任務(wù)重，建設(shè)單位在部分專業(yè)未完成設(shè)計(jì)的情況下即啟動(dòng)施工總承包招標(biāo)，招標(biāo)控制價(jià)10.5億元，其中裝修、幕墻、智能化、給排水、通風(fēng)與空調(diào)、電梯安裝、消防、外電和綠化等工程納入專業(yè)工程暫估價(jià)，合計(jì)5.57億元。經(jīng)招標(biāo)，依法確定A施工單位為總承包單位。實(shí)施過程中，在相關(guān)專業(yè)圖紙和功能需求穩(wěn)定后，建設(shè)單位擬對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，經(jīng)綜合分析，考慮到暫估價(jià)項(xiàng)目涉及多個(gè)專業(yè)工程，為減少招標(biāo)次數(shù)和提高招標(biāo)效率，最終決定由建設(shè)單位作為招標(biāo)人，將全部專業(yè)工程暫估價(jià)合并進(jìn)行一次招標(biāo)。招標(biāo)文件要求投標(biāo)人具有相應(yīng)等級(jí)的建筑工程施工總承包資質(zhì)，并允許A施工單位參與投標(biāo)。最終，A施工單位順利中標(biāo)。隨后，建設(shè)單位與A施工單位經(jīng)過協(xié)商，雙方同意免除原總承包合同中專業(yè)工程暫估價(jià)的總承包管理費(fèi)共835萬元。后來，監(jiān)督部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)了相關(guān)問題，并約談了有關(guān)責(zé)任人。
下面，筆者結(jié)合該案例，對(duì)專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)有關(guān)問題進(jìn)行分析和探討。
二
·專業(yè)工程暫估價(jià)的特點(diǎn)和設(shè)立原因
1.專業(yè)工程暫估價(jià)的特點(diǎn)
根據(jù)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500—2013，專業(yè)工程暫估價(jià)具有三個(gè)特點(diǎn)：一是必然要發(fā)生的工程；二是由于客觀原因，暫時(shí)不能確定價(jià)格；三是由招標(biāo)人暫估給定一個(gè)固定總價(jià)，不參與投標(biāo)競(jìng)爭。
2.設(shè)立專業(yè)工程暫估價(jià)的原因
（1）部分專業(yè)工程設(shè)計(jì)有特定美學(xué)藝術(shù)要求，需進(jìn)行二次深化設(shè)計(jì)。或者因設(shè)計(jì)深度不夠、招標(biāo)人的功能需求未確定等原因?qū)е录夹g(shù)參數(shù)不明，無法納入競(jìng)爭，且不宜在后期由招標(biāo)人另行發(fā)包或者按工程變更簽證實(shí)施。
（2）部分專業(yè)工程技術(shù)復(fù)雜或招標(biāo)人有特殊專業(yè)要求，總承包單位無法自行完成，必須由經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)承包人承接，才能保證質(zhì)量、使用功能和可建造性。
（3）國家提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，部分專業(yè)工程單獨(dú)發(fā)包存在肢解發(fā)包的法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不宜由招標(biāo)人另行發(fā)包但招標(biāo)人又比較關(guān)注的個(gè)性化和質(zhì)量要求較高的裝修工程、幕墻工程等分部分項(xiàng)工程，經(jīng)常以暫估價(jià)形式進(jìn)行并包含在總承包招標(biāo)范圍內(nèi)。
根據(jù)《建筑法》第二十四條的釋義和《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號(hào)）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的以單位工程為分界點(diǎn)，即一個(gè)項(xiàng)目允許單獨(dú)發(fā)包的最小單位是單位工程。而根據(jù)《建設(shè)工程分類標(biāo)準(zhǔn)》GB/T 50841—2013，建筑裝飾裝修工程、地基與基礎(chǔ)工程屬于建筑工程的分部工程，幕墻工程則屬于建筑裝飾裝修工程的分項(xiàng)工程，在沒有單獨(dú)立項(xiàng)的前提下，招標(biāo)人如將建筑裝飾裝修工程、幕墻工程等單獨(dú)分包，將構(gòu)成肢解發(fā)包。因此，為確保分包合法合規(guī)并兼顧招標(biāo)人的個(gè)性需求，案例中將分部分項(xiàng)工程納入暫估價(jià)項(xiàng)目的做法在實(shí)踐中越來越常見。
三
·專業(yè)工程暫估價(jià)的常見招標(biāo)模式
關(guān)于專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條、《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》GB 50500—2013第9.9條和《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》GF—2013—0201第10.7條等法規(guī)文件均有相應(yīng)的規(guī)定。對(duì)于未達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)工程暫估價(jià)，應(yīng)由總承包單位負(fù)責(zé)實(shí)施，專業(yè)工程的價(jià)格由監(jiān)理經(jīng)過估價(jià)確定。對(duì)于達(dá)到必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的暫估價(jià)項(xiàng)目，在確認(rèn)招標(biāo)條件及實(shí)施主體后啟動(dòng)招標(biāo)。
關(guān)于暫估價(jià)項(xiàng)目的招標(biāo)主體，現(xiàn)行政策文件僅《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委令第27號(hào)）明確了貨物類必須招標(biāo)的暫估價(jià)項(xiàng)目須“由總承包中標(biāo)人和工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人共同依法組織招標(biāo)”，但對(duì)必須招標(biāo)的“暫估專業(yè)工程”的招標(biāo)主體規(guī)定不夠明確。由于工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)人（以下簡稱招標(biāo)人）和總承包單位都是暫估價(jià)項(xiàng)目的利害關(guān)系人，雙方對(duì)暫估價(jià)招標(biāo)都應(yīng)擁有知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，由于暫估價(jià)項(xiàng)目最終是由招標(biāo)人支付費(fèi)用，因此招標(biāo)人應(yīng)具備最終決策權(quán)。由此看來，專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)的核心原則就是共同招標(biāo)，實(shí)踐中相對(duì)成熟的做法主要有三種，而案例中由建設(shè)單位單獨(dú)作為招標(biāo)人的模式是實(shí)踐中最常見也最受招標(biāo)人青睞的方式。
四
·專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)過程中的常見問題
結(jié)合前文的分析，不難發(fā)現(xiàn)案例中存在的問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。
1.暫估價(jià)項(xiàng)目范圍設(shè)置太寬泛
利用政策文件對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目應(yīng)用范圍要求模糊的漏洞規(guī)避招標(biāo)競(jìng)爭是實(shí)踐中的常見問題。案例中的施工總承包項(xiàng)目招標(biāo)涉及多個(gè)專業(yè)工程的暫估價(jià)項(xiàng)目，由于暫估價(jià)未經(jīng)過充分市場(chǎng)競(jìng)爭，使得通過強(qiáng)制招標(biāo)機(jī)制確定價(jià)格以提高投資效益的目的無法實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也與招標(biāo)競(jìng)價(jià)原則和國家推行工程量清單計(jì)價(jià)方式的初衷相違背。
2.暫估價(jià)項(xiàng)目合同金額比重過大
由于目前國家層面相關(guān)法規(guī)文件未對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目金額占合同總金額比例作出限制，實(shí)際操作中暫估價(jià)形式經(jīng)常被濫用，致使該部分占比過大。例如案例中專業(yè)工程暫估價(jià)金額占招標(biāo)控制價(jià)比重超過50%，給項(xiàng)目順利推進(jìn)帶來了很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，不利于整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和進(jìn)度控制，同時(shí)將導(dǎo)致后續(xù)二次招標(biāo)量大且繁雜，協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步增加。
3.暫估價(jià)項(xiàng)目招標(biāo)不規(guī)范
實(shí)踐中，很多招標(biāo)人認(rèn)為對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目通過公開招標(biāo)分包符合現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)暫估價(jià)的基本要求，以致于沒有注重招標(biāo)細(xì)節(jié)而出現(xiàn)一些不規(guī)范做法。案例中，招標(biāo)人僅從自身利益角度出發(fā)，未能準(zhǔn)確理解和把握承發(fā)包的有關(guān)規(guī)定，將多個(gè)專業(yè)工程暫估價(jià)合并后按總承包項(xiàng)目招標(biāo)，這樣做，一方面不符合《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（建市規(guī)〔2014〕159號(hào)）總則部分對(duì)“設(shè)有資質(zhì)的專業(yè)工程進(jìn)行分包時(shí)，應(yīng)分包給具有相應(yīng)專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)”的規(guī)定；另一方面，由于工程招標(biāo)投標(biāo)過程和結(jié)果的不確定性，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)單一標(biāo)段的建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生兩個(gè)總承包單位的風(fēng)險(xiǎn)，這顯然違反《建筑法》第二十四條的規(guī)定，將構(gòu)成違法發(fā)包。
除案例中存在的上述問題外，實(shí)踐中還有兩類常見問題，也需要引起高度重視。
一是暫估價(jià)項(xiàng)目估價(jià)不合理。暫估價(jià)項(xiàng)目的估價(jià)主要由招標(biāo)人決定，但部分招標(biāo)人在對(duì)擬列入暫估價(jià)項(xiàng)目的專業(yè)工程進(jìn)行評(píng)估時(shí)，前期調(diào)研不充分，也未結(jié)合歷史數(shù)據(jù)，經(jīng)常表現(xiàn)得過于隨意、保守或者過于激進(jìn)，導(dǎo)致個(gè)別專業(yè)工程暫估價(jià)畸高或畸低，與市場(chǎng)價(jià)格有較大偏離，這將直接導(dǎo)致后期暫估價(jià)項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本投入增加，不利于整個(gè)項(xiàng)目的投資控制。同時(shí)，定價(jià)上留有可操作空間，很容易導(dǎo)致規(guī)避招標(biāo)等違法行為，以及滋生暗箱操作等腐敗行為。
二是總承包招標(biāo)文件中關(guān)于暫估價(jià)的約定不細(xì)致。實(shí)踐中，一些施工總承包招標(biāo)往往簡單套用招標(biāo)文件范本，未能結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施提前進(jìn)行謀劃，而《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》中關(guān)于暫估價(jià)的要求只限于 “后期結(jié)算和調(diào)價(jià)”的相關(guān)約定，且約定相對(duì)籠統(tǒng)，具體要求不明確，既不利于后期暫估價(jià)項(xiàng)目招標(biāo)的具體實(shí)施，也會(huì)大大增加產(chǎn)生合同糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。
五
·專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)應(yīng)注意的事項(xiàng)
1.招標(biāo)人應(yīng)加強(qiáng)暫估價(jià)項(xiàng)目廉政管理
國家發(fā)展改革委等13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號(hào)）明確提出，要“嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制招標(biāo)制度”“不得以支解發(fā)包、化整為零、招小送大、設(shè)定不合理的暫估價(jià)或者通過虛構(gòu)涉密項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目等形式規(guī)避招標(biāo)”。由于暫估價(jià)金額多少?zèng)Q定該部分內(nèi)容是否需要依法招標(biāo)，而專業(yè)工程暫估價(jià)在定價(jià)時(shí)具有很大的靈活性，招標(biāo)人對(duì)暫估價(jià)的設(shè)定有較大的自主權(quán)，因此，招標(biāo)人必須不斷健全完善內(nèi)控機(jī)制，壓縮可操作空間，避免發(fā)生違法行為。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)暫估價(jià)專業(yè)工程的市場(chǎng)調(diào)研和價(jià)格分析，估價(jià)應(yīng)力求貼近市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格水平，提高估價(jià)的合理性、準(zhǔn)確性，確保整個(gè)工程項(xiàng)目造價(jià)可控。
2.總承包招標(biāo)文件及施工合同對(duì)暫估價(jià)內(nèi)容約定應(yīng)明確細(xì)致
為避免后期合同履約過程中對(duì)暫估價(jià)內(nèi)容產(chǎn)生爭議和糾紛，為后期暫估價(jià)工程發(fā)包提供依據(jù)，總承包招標(biāo)文件和合同對(duì)暫估價(jià)約定應(yīng)盡量細(xì)致，一般應(yīng)明確的事項(xiàng)包括：明確暫估價(jià)價(jià)格調(diào)整方式，盡可能列出暫估價(jià)項(xiàng)目明細(xì)，降低暫估價(jià)的浮動(dòng)比例；明確約定暫估價(jià)合同金額與實(shí)際發(fā)包金額間的差額及相應(yīng)稅金等其他費(fèi)用納入合同結(jié)算價(jià)格；明確招標(biāo)人、總承包單位和暫估價(jià)承包單位的責(zé)權(quán)劃分；明確同等條件總承包單位對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目具有優(yōu)先承包權(quán)，同時(shí)如暫估價(jià)項(xiàng)目最終由總承包單位承接，可適當(dāng)降低或減免該部分的總承包管理費(fèi)。
3.暫估價(jià)項(xiàng)目金額占比應(yīng)在合理范圍
目前，國家層面的政策文件雖然未對(duì)暫估價(jià)項(xiàng)目金額占合同金額比重作出規(guī)定，但是各地在探索過程中紛紛出臺(tái)地方性文件，對(duì)暫估價(jià)比重作出限制。如深圳市《關(guān)于建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革的若干規(guī)定》（深府〔2015〕73號(hào)）第二十二條規(guī)定，“暫估部分的工程估價(jià)累計(jì)不得超過本工程按照?qǐng)D紙計(jì)算的建安工程造價(jià)的15%”。武漢市《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的若干規(guī)定》（武城建規(guī)〔2018〕4號(hào)）第十五條規(guī)定，“施工總承包招標(biāo)文件中設(shè)置暫估價(jià)工程的，暫估價(jià)占比一般不得超過30%”。綜合各地方文件規(guī)定，考慮不同行業(yè)工程的情況，并結(jié)合自身工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，暫估價(jià)在總承包合同價(jià)中占比以不超過20%為宜。
4.專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)應(yīng)力求規(guī)范有序
一是專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)控制價(jià)中不應(yīng)再含有暫估工程。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十九條第一款“以暫估價(jià)形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)”的規(guī)定，可推斷一般情況下僅總承包項(xiàng)目可設(shè)置專業(yè)工程暫估價(jià)。專業(yè)工程招標(biāo)時(shí)確需設(shè)置貨物、服務(wù)暫估的，暫估的貨物、服務(wù)金額一般應(yīng)在招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)。
二是專業(yè)工程暫估價(jià)招標(biāo)標(biāo)段劃分應(yīng)科學(xué)合理。對(duì)可由一個(gè)專業(yè)承包資質(zhì)企業(yè)承接的內(nèi)容，可以合并招標(biāo)，如案例中的給排水工程、通風(fēng)與空調(diào)工程、電梯安裝工程等可合并發(fā)包給具有相應(yīng)等級(jí)的建筑機(jī)電安裝專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)。但是需要不同專業(yè)承包資質(zhì)企業(yè)承接的專業(yè)工程，不得簡單合并按總承包項(xiàng)目發(fā)包。
三是允許總承包單位參與投標(biāo)的項(xiàng)目應(yīng)確保招標(biāo)過程公平公正。雖然在同等條件下總承包單位對(duì)承接暫估工程具有優(yōu)先權(quán)，但招標(biāo)過程中也要防止總承包單位利用其所處地位對(duì)招標(biāo)人施加影響或利用信息不對(duì)稱等限制、排斥潛在投標(biāo)人。
六
·結(jié)語
專業(yè)工程暫估價(jià)是總承包工程的重要組成部分，為保障暫估工程的順利實(shí)施，減少不確定因素和法律風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)加快完善相關(guān)法規(guī)文件，做到政策統(tǒng)一；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)暫估價(jià)招標(biāo)的有效指導(dǎo)。招標(biāo)人應(yīng)重視整個(gè)項(xiàng)目的招標(biāo)規(guī)劃，盡可能在完善設(shè)計(jì)后再啟動(dòng)總承包招標(biāo)，合理確定暫估工程范圍和比重，完善招標(biāo)文件以及合同條款相關(guān)約定，在確保合法合規(guī)前提下，做到權(quán)責(zé)明晰、造價(jià)可控。
作者：程偉團(tuán) 吳國珍
作者單位：廣州開發(fā)區(qū)建設(shè)工程招投標(biāo)管理辦公室
來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第12期
